El ambientalista, Número 2
La presidencia de Trump y el medio ambiente: Es imperativo seguir las pautas que dicta la ciencia
Por Jonathan M. Samet, M.D., Thomas A. Burke, Ph.D., M.P.H., and Bernard D. Goldstein, M.D.
1 de marzo de 2017 - DOI: 10.1056/NEJMms1615242
Las políticas y reglamentaciones fundamentadas en pruebas científicas han llevado a mejoras inmensas en la calidad ambiental y reducido la exposición de la población a contaminantes nocivos (Gráfico 1). En los Estados Unidos, las mejoras han estado impulsadas por leyes fundamentales aprobadas y enmendadas por presidencias tanto republicanas como demócratas (Tabla 1). Por ejemplo, la Ley de Aire Limpio (CCA, por su sigla en inglés), de 1970, firmada por el Presidente Richard Nixon, exigió una amplia gama de medidas destinadas a mejorar la calidad del aire y reglamentar los principales contaminantes atmosféricos y sus fuentes de origen. Las mejoras así logradas con respecto a la calidad del aire han sido contundentes (Gráfico 1 and Gráfico 2) y beneficiado a la salud humana (1-3).
A nivel nacional, las leyes sobre el medio ambiente se instrumentan y fiscalizan mediante dependencias federales, como la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por su sigla en inglés), que desempeña un papel primordial con respecto al medio ambiente, así como a través de los gobiernos estatales, con los que las dependencias federales trabajan conjuntamente y a los que delegan parte de su labor. Cuando se aplicaron por primera vez, las leyes y las acciones de las dependencias seguían un “enfoque de comando y control” impulsado por las demandas del público, que exigía sanear el aire, el agua y el suelo visiblemente contaminados. La detección de contaminantes químicos adicionales en el aire, el agua y la biota, así como las pruebas de efectos adversos sobre la salud, llevaron a que se sumaran la “evaluación y gestión de riesgo” como enfoques adicionales al control ambiental.
La EPA también ha respondido a retos generales que trascienden la legislación específica, como el mandato relativo a la “justicia ambiental” dirigido a eliminar disparidades en cuanto a las exposiciones a sustancias tóxicas ambientales4; el cambio climático, reconocido inicialmente como un problema por la presidencia de Reagan; y otras problemáticas relacionadas con la sustentabilidad local y global que surgen como resultado de un crecimiento demográfico mundial localizado en megaciudades sobre masas terrestres limitadas.
El cambio climático también presenta un estudio de caso sobre la necesidad de integrar la labor científica de la EPA con los procesos legales, dado que la litigación se ha convertido en una táctica tanto para incentivar como para obstruir medidas regulatorias. La Ley de Aire Limpio no regía directamente las emisiones de gases de invernadero, pero en el caso de Massachusetts contra EPA, la Corte Suprema determinó que la Ley era lo suficientemente amplia para cubrir esas emisiones cuando provenían de fuentes móviles. 5 El Plan de Energía Limpia del Presidente Barack Obama, actualmente suspendido por la Corte Suprema, recurría a la Ley de Aire Limpio para responder a las emisiones de carbono provenientes de centrales eléctricas.6
Las medidas tomadas por los estados también han contribuido a mejorar la calidad ambiental. La Junta de Recursos del Aire de California (California Air Resources Board) implementó normas particularmente estrictas basadas en consideraciones sanitarias en lo referente a las emisiones provenientes de vehículos, algo que fomentó adelantos tecnológicos ahora en uso en todo el mundo. Las iniciativas de Nueva Jersey dirigidas a sanear sus depósitos de desechos peligrosos y exigir que se dé parte de las emisiones tóxicas también se convirtieron en modelos para programas nacionales que llevaron a reducciones drásticas de las emisiones y a la protección de recursos de agua potable.7
La dirección deseada que El Presidente Trump y sus funcionarios han descripto hasta la fecha con respecto a las políticas, y que probablemente tenga el respaldo de los congresistas republicanos, plantea preocupaciones sobre el futuro de las reglamentaciones y la protección ambientales, en particular si se promueve la utilización de combustibles fósiles, incluido el carbón, en vez del uso de alternativas sustentables; si se abandona la reducción de emisiones de gases de invernadero a través de medidas a nivel nacional; y si se aprueba la definición restringida que propone el Congreso para el concepto de aguas sujetas a las reglamentaciones de la EPA, una medida que el Presidente Obama vetó en 2016 y que perjudicaría la calidad del agua.
Nuestras perspectivas sobre el medio ambiente y la salud están definidas por nuestra prolongada labor profesional en calidad de investigadores con extensa participación en el ámbito de las políticas ambientales a nivel nacional y estatal. Creemos que las pruebas científicas constituyen la base de la protección ambiental y destacan la necesidad, consagrada en las leyes ambientales estadounidenses, de proteger la salud humana.
INVESTIGACIÓN, PRUEBAS Y POLÍTICA
La Ley de Aire Limpio representa un modelo útil para demostrar cómo las pruebas científicas han guiado las reglamentaciones y beneficiado la salud pública. Desde su aprobación inicial, la Ley se basó en un paradigma de medidas fundamentadas en las pruebas científicas, la noción de identificar riesgos que reparar y enfoques para mitigarlos a través de la investigación supervisada por colegas homólogos de la comunidad científica (Tabla 1). El tratamiento de la Ley con respecto a los “contaminantes criterio” (por lo general, contaminantes principales, como el ozono y las partículas finas con efectos adversos fácilmente identificables en el aire exterior) ejemplifica el enfoque fundamentado en las pruebas científicas. 9,10 La Ley exige que la EPA revise todas las pruebas pertinentes con respecto a cada contaminante criterio cada cinco años. Este proceso de revisión ha promovido el desarrollo de pruebas científicas para guiar al director de la EPA en la labor de determinar si es necesario modificar las normas nacionales de calidad del aire ambiental (NAAQS, por su sigla en inglés).
Desde que se aprobó la Ley de Aire Limpio, a pesar de un crecimiento demográfico en los Estados Unidos de más del 50% y un aumento del producto bruto interno del 250%, ha habido una reducción del 70% en las emisiones de contaminantes atmosféricos criterio (Figure 2) y el número de vidas salvadas ha aumentado cada año (160,000 in 2010).11 Asimismo, se han logrado reducciones significativas con respecto a las emisiones de otros casi 200 contaminantes peligrosos del aire incluidos en las Enmiendas de la Ley de Aire Limpio aprobadas en 1990. Entre otros logros alcanzados mediante políticas fundamentadas en las pruebas científicas, se incluyen una marcada reducción de la lluvia ácida, junto con los beneficios de salud atribuibles a la disminución asociada de partículas finas, y la recuperación de la capa de ozono estratosférico.12
Los procesos de evaluación de riesgo utilizados para identificar peligros y caracterizar la carga de morbilidad con ellos relacionada constituyen otra vía mediante la cual las conclusiones científicas respaldan el control de la contaminación. En el informe de 1983 del Libro Rojo de la Academia Nacional de Ciencias, se formula un paradigma de cuatro elementos para la evaluación de riesgo: identificación de peligros, evaluación de la relación dosis-respuesta, evaluación de la exposición y caracterización de riesgos.13 La evaluación de riesgo se ha perfeccionado a través de la práctica y los avances científicos, y es ahora un marco aplicado ampliamente para gestionar riesgos ambientales. La evaluación de riesgos basada en pruebas científicas también constituye un enfoque de preferencia para resolver disputas comerciales internacionales: por ejemplo, ha sido un fundamento primordial de las victorias logradas por los Estados Unidos en las deliberaciones de la Organización Mundial del Comercio sobre las restricciones europeas impuestas a los productos agrícolas estadounidenses.
Se ha desarrollado una capacidad de investigación considerable a nivel nacional y mundial a fin de generar pruebas y realizar las evaluaciones necesarias para guiar las políticas de salud pública y protección ambiental. Los investigadores académicos dedicados a la salud ambiental dependen mayormente del apoyo de los Institutos Nacionales de la Salud y, en especial, del Instituto Nacional de Ciencias de la Salud Ambiental, que proporciona los fondos de 22 centros. La EPA cuenta con una importante capacidad de investigación pertinente, al igual que el Departamento de Energía, la Administración de Alimentos y Medicamentos, los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades y otras dependencias gubernamentales. El sector industrial también tiene capacidad. La investigación ambiental es colaborativa e internacional, dada la naturaleza mundial de muchos problemas ambientales, y resulta más eficaz cuando también es interdisciplinaria. Se trata de una capacidad de investigación fundamental para establecer políticas fundamentadas en pruebas científicas.
Además de las pruebas científicas, la toma de decisiones en materia ambiental considera los costos y beneficios del control, los intereses y la influencia de las partes interesadas y las inquietudes de las poblaciones, con frecuencia expresadas más contundentemente por activistas. Las incertidumbres relacionadas con las pruebas científicas también se consideran en la toma de decisiones.14 Como bien saben los médicos, es necesario encontrar un equilibrio entre el deseo de contar con una mayor certeza, por un lado, y los problemas potenciales que pueden causar las demoras, por otro. Desafortunadamente, sembrar dudas sobre las pruebas científicas se ha vuelto una estrategia generalizada para demorar u obstruir acciones que podrían afectar las ganancias de sectores específicos. 15
CABOS SUELTOS Y PROBLEMAS EMERGENTES
Si bien se han logrado beneficios considerables, la contaminación ambiental sigue siendo un problema importante para la salud pública. Los métodos cada vez más sensibles utilizados para evaluar la exposición revelan la medida en que los seres humanos y los ecosistemas se encuentran expuestos a agentes químicos y físicos potencialmente preocupantes.16 Los rápidos avances en lo que respecta a la química analítica, que permiten detectar cantidades cada vez más pequeñas de agentes químicos en muestras ambientales y biológicas, no han sido alcanzados todavía por los avances en nuestro entendimiento de las consecuencias que tiene la exposición para la salud. Afortunadamente, el desarrollo constante de nuevas técnicas basadas en los adelantos en materia de toxicología molecular y disciplinas relacionadas promete ofrecer la información científica necesaria para responder a las preocupaciones del público ante la detección de agentes peligrosos en nuestro ambiente inmediato y nuestros fluidos fisiológicos.17
Uno de los aportes importantes de la ciencia de la salud ambiental han sido las técnicas de análisis ahora utilizadas tanto por la industria química como por las entidades reguladoras gubernamentales para excluir la producción de ciertas sustancias (es decir, no fabricar ciertas sustancias ni permitir ciertas sustancias en productos comerciales). Como en el caso de cualquier actividad preventiva, es difícil calcular el número de cánceres, malformaciones congénitas u otros efectos adversos que se hayan evitado. Existen enfoques más novedosos basados en la toxicología molecular que prometen ofrecer análisis mejorados que podrán realizarse previamente a la introducción de sustancias al mercado y que permitirán proteger al público y evitar una mayor pérdida de confianza en las industrias química y farmacéutica.18
Una preocupación pública en particular es la contaminación generalizada del planeta con contaminantes persistentes, muchos de los cuales pueden detectarse en muestras de sangre obtenidas en estudios de población. También ha aumentado la gama de consecuencias adversas conocidas que causa la exposición a la contaminación. Las observaciones epidemiológicas indican que las posibles consecuencias duraderas de la contaminación del aire y de las exposiciones durante etapas tempranas de la vida podrían contribuir a cambios a largo plazo como el envejecimiento cerebral.19 Los nuevos métodos “-ómicos”, como los genómicos y metabolómicos, están comenzando a ayudarnos a entender mejor quién se encuentra expuesto y quién es susceptible a los efectos sobre la salud. Los nuevos métodos de alto rendimiento para analizar la toxicidad de las sustancias químicas serán útiles para determinar si las sustancias presentan peligros, pero deberán estar acompañados por mejoras en el entendimiento y la evaluación de los niveles de riesgo en las poblaciones. Por lo tanto, necesitamos mantener la capacidad de realizar investigaciones de avanzada y de abordar la aplicación de los resultados al elaborar políticas basadas en las pruebas científicas. Tenemos la oportunidad de perfeccionar la protección de la salud pública utilizando los mismos métodos y principios en los que se fundamenta la “medicina de precisión”.
Asimismo, muchos “viejos” problemas continúan y, desafortunadamente, se puede prever que surgirán “sorpresas”. Por ejemplo, la exposición de la población de Flint, Michigan, al plomo presente en el agua potable nos recuerda que los problemas que consideramos resueltos pueden no estarlo. Aunque existan miles de plataformas petrolíferas marítimas, la catástrofe de Deepwater Horizon fue una “sorpresa” y plateó interrogantes sobre las consecuencias inmediatas y a más largo plazo para el ecosistema de la costa estadounidense del Golfo de México y para la salud de los trabajadores y la población en general.20 Las consecuencias del desarrollo de fuentes no convencionales de hidrocarburos (fracturación hidráulica o fracking) para la salud ambiental y humana constituyen un problema emergente que exige una investigación estratégica.21
La EPA trabaja hace años para desarrollar un método de evaluación que integre los riesgos de los individuos a partir de exposiciones a múltiples sustancias químicas distintas y que también incorpore los efectos de factores de estrés relacionados con la salud y el bienestar social. Existen enfoques moleculares más recientes, como la epigenética y la medición de la longitud de los telómeros, que muestran las primeras señales prometedoras de constituir las bases científicas para lograr esa integración. 16 Responder a las problemáticas relacionadas con la sustentabilidad exigirá una mejor integración de las evaluaciones sanitarias y ecológicas con las ciencias económicas y sociales, incluido un mayor desarrollo en el uso de evaluaciones de ciclo de vida y de análisis comparativo de ventajas y desventajas.22
¿QUÉ ESTÁ EN JUEGO?
Hemos oído advertencias por parte de la presidencia acerca de que se reducirán las reglamentaciones, se promoverán los combustibles fósiles y se abandonarán las medidas para limitar las emisiones de gases de invernadero. Si bien la presidencia no puede cambiar inmediatamente los cimientos de nuestra legislación ambiental, sí puede, mediante el nombramiento de funcionarios, las medidas ejecutivas y la reducción o eliminación de fondos, afectar la investigación, las políticas, y su implementación y fiscalización,.
Por ejemplo, eliminar la labor científica de la EPA al debilitar o abolir la Oficina de Investigación y Desarrollo (ORD, por su sigla en inglés), como se ha amenazado hacer, sería especialmente perjudicial. La ORD es la organización de investigación ambiental más importante del país, un pilar de nuestro liderazgo mundial en el campo de la ciencia ambiental y un actor fundamental en la capacitación de científicos expertos en salud ambiental. En 1970, cuando se formaron tanto la EPA como la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA, por su sigla en inglés), el Congreso indirectamente preparó un experimento. La estructura de organización de la EPA incluyó la capacidad de investigación científica a través de la ORD, mientras que la fuente científica de la OSHA provino de otra dependencia, el Instituto Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional, cuya supervisión por parte de la Casa Blanca y el Congreso difiere de la supervisión de la OSHA. Casi medio siglo después, no hay realmente lugar a duda de que la EPA ha logrado mucho más que la OSHA en lo referente al desarrollo de políticas basadas en pruebas científicas, en parte gracias a su capacidad interna de investigación.
La presidencia también puede afectar las reglamentaciones a través de la Oficina de Administración y Presupuesto y su Oficina de Información y Asuntos Regulatorios, que evalúa las medidas regulatorias importantes, sopesando sus costos y beneficios. Existen razones para temer que la Presidencia de Trump debilite leyes importantes basadas en pruebas científicas, erosione la capacidad de investigación ambiental y aleje el proceso de toma de decisiones de los fundamentos científicos.
CONCLUSIONES
En la historia de la protección ambiental de los Estados Unidos, todas las dificultades imprevistas se han tenido que abordar con los mejores conocimientos científicos disponibles. Algunas de esas dificultades surgieron a partir de los adelantos tecnológicos, como el desarrollo de la nanotecnología, con su potencial de acarrear consecuencias adversas para la salud humana y los ecosistemas. Otras dificultades fueron el resultado de distintas actividades humanas, desde los derrames de petróleo hasta la contaminación de edificios con ántrax, y otras más se han debido a enfermedades emergentes como la enfermedad por el virus de Zika. Estamos seguros de que seguirán surgiendo dificultades imprevistas y de que, por lo tanto, necesitamos un emprendimiento sólido dedicado a la ciencia de la salud ambiental.
La calidad del medio ambiente es un factor determinante crítico para la salud humana. En esta situación, el principal interesado es el público, que aspira a tener un medio ambiente más limpio y saludable. Los datos que arrojan las encuestas de Gallop reflejan la preocupación continua por parte del público con respecto al medio ambiente, la preferencia de la calidad ambiental por sobre el crecimiento económico y una creencia mayoritaria de que el cambio climático constituye un “problema real”. 23 En más de un sentido, la retórica sobre el medio ambiente por parte de la campaña de Trump hacía recordar a la de Ronald Reagan en 1980. Sin embargo, para la época de su campaña de reelección, en 1984, Reagan ya había reemplazado a los funcionarios directivos que había asignado inicialmente a la EPA con líderes que apoyaban las metas ambientales y cuyos logros incluirían la eliminación del plomo en la gasolina y la asignación de los primeros fondos de la EPA dedicados a estudios relacionados con el cambio climático mundial. El centro de estudios conservador Heritage Foundation se opuso al acercamiento de Reagan a la EPA pero sostuvo que el grupo directivo inicial había estado equivocado al reducir las iniciativas científicas y que se necesitaban pruebas científicas a fin de elaborar enfoques inteligentes para abordar la gestión ambiental. 24 La nueva presidencia haría bien en tomar a pecho esa lección.
En nuestra calidad de científicos ambientales con experiencia en el desarrollode políticas basadas en pruebas científicas, tenemos varias recomendaciones para la presidencia de Trump. En primer lugar, creemos que no se deben dejar de fundamentar las decisiones medioambientales en pruebas científicas. Las medidas fundamentadas y el reconocimiento de la verdad científica son de suma importancia para la democracia, la salud pública y el crecimiento económico. Las pruebas científicas no cambian con los cambios de gobierno.
En segundo lugar, la presidencia debería seguir incorporando a la amplia comunidad científica y solicitando su asesoramiento. Abraham Lincoln creó la Academia Nacional de Ciencias para que esta institución asesorara al gobierno, reconociendo así la necesidad de que la ciencia ayude a forjar la gestión gubernamental. En tercer lugar, a fin de permitirnos lidiar con problemas continuos y emergentes y realizar la investigación necesaria para reducir las incertidumbres con respecto a los efectos adversos de los problemas ambientales, se debería aumentar, no reducir, la provisión de fondos para la investigación y la capacidad científica relacionada con el medio ambiente. Los recortes de presupuesto sin lugar a duda dejarán incertidumbres no resueltas. En cuarto lugar, el monitoreo y la vigilancia ambiental deberían mantenerse en marcha y listos para responder a los inevitables problemas y catástrofes emergentes, tanto previstos como imprevistos.
En quinto lugar, considerando que es sin duda evidente que los procesos ambientales relacionados con la globalización y los efectos científicamente indisputables de los gases de invernadero causarán cada vez más catástrofes y otras dificultades para la salud humana, sería inapropiado y potencialmente desastroso suspender las medidas de mitigación, en especial las medidas concertadas junto con la amplia comunidad de naciones.
Por último, la presidencia no debería abandonar a la parte interesada mayoritaria y más fundamental, el pueblo estadounidense, a cambio de favorecer a un círculo de actores con intereses especiales.
Los formularios de divulgación presentados por los autores se encuentran disponibles en NEJM.org.
Este artículo fue publicado el 1 de marzo de 2017 en NEJM.org.
INFORMACIÓN FUENTE
El Departamento de Medicina Preventiva, Facultad Keck de Medicina de USC, Universidad del Sur de California, Los Ángeles (J.M.S.); el Departamento de Política y Gestión de la Salud y el Instituto de Políticas Públicas y Ciencias del Riesgo, Facultad Bloomberg de Salud Pública, Universidad Johns Hopkins, Baltimore (T.A.B.); y el Departamento de Salud Ambiental y Ocupacional, Facultad de Posgrado en Salud Pública, Universidad de Pittsburgh, Pittsburgh (B.D.G.).
GRÁFICO 1
Cambios en la concentración de contaminantes criterio, 1990-2015.
TABLA 1
Hitos en la legislación ambiental de los Estados Unidos.
GRÁFICO 2
Cambios en los indicadores económicos y las emisiones de contaminantes, 1970–2015.
Spanish translation by Julieta Pisani McCarthy, M.A.